Cette note souhaite contribuer à éclairer les débats sur l’avenir de la zone euro. L’objectif est de synthétiser les enjeux et les défis de la monnaie unique afin de justifier la nécessité de progresser rapidement vers un vrai fédéralisme et, en attendant, de mieux comprendre les discussions actuelles.

Résumé

Afin de ne pas trop contrarier les souverainetés nationales, les traités actuels passent très largement à côté du rôle intégrateur de l’euro et fragilisent son avenir.

Cette périlleuse frilosité est identifiée ici à travers deux thèmes : Le rôle dévolu à la monnaie unique et les conditions à remplir pour réussir la création d’une nouvelle zone monétaire.

Les dispositions des textes officiels réduisent l’euro à la mission de parachever le marché unique et négligent ses capacités à devenir un des vecteur fondateurs d’un contrat social et politique entre les Européens. Les traités répugnent également à imposer aux Etats la convergence indispensable au succès irréversible de la zone euro.

Cette note montre que le refus d’une intégration politique conduit la zone euro à se soumettre à un fédéralisme tutélaire qui s’incarne à travers de règles et une surveillance multilatérale.

Ce fédéralisme tutélaire a certes permis la création de l’euro, mais il génère des inefficacités économiques, un manque de démocratie et, finalement, perplexité et désenchantement auprès des Européens. La solution est connue, mais le chemin vers un fédéralisme politique est entravé par les égos nationaux. Il est grand temps d’ouvrir sur ces sujets des débats citoyens.

I. Un contexte général important à rappeler sous forme de cinq remarques contextualisant les difficultés de la zone euro :

1-L’Europe est une construction en tension entre l’intergouvernemental et le fédéral, d’où des conflits de souverainetés. Le résultat est un manque de démocratie, une identité floue et une tutelle des règles sur la monnaie et l’économie (ce que je nomme le fédéralisme tutélaire).

2-L’Europe demeure un espace trop hétérogène. Les Etats diffèrent par leurs structures économiques, sociales et politiques ; leurs performances économiques ; la couleur politique de leurs gouvernements ; leurs attentes face à l’Europe. D’où les difficultés à mettre en place des politiques traduisant des objectifs communs ambitieux. Ces politiques doivent en effet satisfaire tous les Etats en recherchant le plus consensuel des dénominateurs communs. Il en résulte une convergence vers des politiques peu interventionnistes et une préférence pour les régulations par le marché.

3-L’Europe pratique une solidarité minimale. Les égoïsmes nationaux continuent à prévaloir. Cela se traduit par un budget commun minimal, l’absence d’impôts européens et une concurrence fiscale et sociale entre les Etats membres.

4-Des réponses incomplètes et parfois violentes face à la crise déclenchée en 2008. Parmi les avancées positives : Des mesures non conventionnelles de la part de la BCE visant à fournir plus de liquidités aux banques, une nouvelle supervision financière, un mécanisme de solidarité conditionnelle (le Mécanisme européen de stabilité) et un renforcement de la surveillance macroéconomique. Côté négatif : Une violence qui s’est manifestée dans des cures d’austérité excessives imposées notamment à la Grèce.

5- Le Rapport « Compléter l’Union monétaire » dit « des cinq présidents » publié en juin 2015 (présidents du Conseil européen, du Parlement, de la Commission, de la BCE, et de l’Eurogroupe) offre des perspectives intéressantes. Elles ont été validées par les Chefs d’Etats et de Gouvernements. Mais, en regardant de près, tous les changements envisagés restent soumis à la logique intergouvernementale, la tutelle des règles et le règne des experts. La perspective de devoir changer les traités semble toujours tétaniser les esprits.

Résumons : Faute d’intégration politique, l’Europe s’est concentrée sur la construction d’un fédéralisme tutélaire peu démocratique et insuffisamment protecteur des citoyens. L’emprise du libéralisme économique en Europe traduit bien sûr la victoire idéologique de cette doctrine au niveau mondial. Mais ce n’est pas tout.

Le libéralisme offre une réponse « optimale » pour la gestion d’un espace possédant une monnaie unique mais incapable de décider démocratiquement des choix de ses politiques économiques. À cet égard, la doctrine ordo libérale allemande constitue une excellente candidate. Elle défend : la concurrence libre et non faussée, le respect de règles budgétaires strictes et le maintien rigoureux de la stabilité monétaire. Bref, tout ce qui se retrouve explicitement dans les traités actuels.

II. Quels rôles attendus pour la monnaie unique ?

A) Deux enjeux différents

L’euro répond à deux attentes. L’une regarde la monnaie unique comme, avant tout, un vecteur d’efficience économique venant parachever la construction du marché unique. L’autre met l’accent sur le rôle de l’euro comme moteur de d’intégration politique. Ces deux approches renvoient à des analyses différentes de la monnaie. La première se concentre sur son rôle (ses fonctions dans l’économie), la second s’intéresse à sa nature (son essence).

L’approche fonctionnelle est la plus familière aux économistes. Elle étudie ce que fait la monnaie, c’est à dire les services qu’elle rend aux agents économiques et à l’économie en général. Il est admis que la monnaie a la triple fonction d’être : unité de compte (on compte et communique grâce à l’unité monétaire) ; intermédiaire des échanges (la monnaie brise les inconvénients du troc) ; réserve de valeur (on épargne et on diffère les décisions économiques en gardant de la monnaie).

La campagne promotionnelle de l’euro qui a précédé le choix de la monnaie unique avec le traité de Maastricht s’est largement appuyée sur l’efficacité économique de l’euro. Il devait notamment :

• Réduire les coûts des transactions commerciales et financières entre les Etats.
• Révéler aux acteurs économiques des prix libellés dans une seule monnaie et, par conséquent, favoriser la concurrence.
• Faire disparaître les crises de change.
• Promouvoir l’euro comme la grand rival du dollar.

L’idée que l’euro allait automatiquement entraîner une forme d’union politique était également dans l’air. Mais cette logique s’est enrayée immédiatement. Il faut dire que beaucoup de décideurs économiques et politiques se contentent aisément d’un euro vecteur du bon fonctionnement du marché unique. L’approche essentialiste voit dans la monnaie une institution sociale et politique fondamentale.

La présence de la monnaie est non seulement inhérente aux rapports marchands, mais elle délimite, en même temps, un espace de souveraineté politique et de reconnaissance collective autour d’un symbole. Partager la même monnaie affirme un consensus social et une identité commune. La monnaie et la banque centrale s’analysent alors comme des biens communs fondateurs d’un contrat social et politique. L’histoire de l’antiquité tend d’ailleurs à nous enseigner que la présence d’une monnaie fut d’abord l’expression d’un pouvoir politique avant d’être un instrument d’efficience économique. L’histoire récente montre la concordance entre l’intégration politique et l’adoption d’une monnaie unique à travers trois exemples : La création du Mark allemand en 1875, de la Lire italienne en 1926 et l’adoption du Mark sur tout le territoire allemand après la réunification d’octobre 1990. Créer une monnaie unique sans union politique est donc a priori une gageure.

B) Monnaie et politique monétaire

On le sait, surtout depuis Keynes, la monnaie n’est pas neutre. Précisément, la politique monétaire et la politique de change sont deux instruments majeurs à la disposition des autorités politiques afin d’agir sur l’économie. Mais une monnaie unique implique une seule politique monétaire et une seule politique de change sur l’ensemble de l’espace où celle-ci a cours légal. En principe, cette question se résout d’elle même à travers la présence d’un pouvoir politique unique. Or la zone euro n’est pas un espace politique à part entière. Il s’agit donc de faire coexister une monnaie unique partagée par plusieurs Etats souverains.

La solution à ce problème est inscrite dans les traités à travers deux dispositions clés :

1°, La création d’une banque centrale (la BCE) totalement indépendante des pouvoirs politiques nationaux et communautaires. D’où la perte de souveraineté monétaire.

2°, L’obligation imposée à la BCE de se concentrer sur le seul objectif de la stabilité des prix. Cet objectif, largement consensuel, évite la délicate question des arbitrages politique entre les cibles à atteindre (par exemple faut-il soutenir la conjoncture ou plutôt combattre l’inflation ?). D’où la perte d’un instrument de la politique macroéconomique.

Bref, avec les traités actuels, la politique monétaire sort de la compétence des gouvernements nationaux et reste en dehors de la compétence de l’Union. Rappelons ici que la Banque fédérale américaine (la Fed), bien qu’indépendante, veille à la fois sur l’inflation et la croissance. Elle fait donc de la politique.

L’approche suivie par les traités révèle, en creux, un désintérêt pour une analyse essentialiste de la monnaie. L’euro est en effet cantonné à consolider le fonctionnent du marché unique. Il n’est pas là pour contribuer ouvertement à faire société au niveau européen. Son rôle fédérateur au sein du corps social et politique est de facto négligé. Sauf à accepter que nous nous fédérions tous autour du seul objectif de stabilité des prix, ce qui serait un enjeu collectif un peu décevant face aux espoirs mis dans la construction européenne.

En cohérence avec les éléments précédents, la BCE n’a pas pour mission de conduire une politique de change au nom de la zone euro, excepté le cas où l’évolution du taux de change de l’euro ferait peser un risque avéré d’inflation.

Notons qu’à la question : Que faire avec les politiques budgétaires nationales lorsqu’on partage la même monnaie et que l’on souhaite préserver les souverainetés budgétaires nationales ? Les traités apportent des réponses en droite ligne des analyses précédentes, à savoir : Une surveillance multilatérale des politiques économiques des Etats membres avec, en particulier, un encadrement des budgets nationaux par le Pacte de stabilité et de croissance (les chiffres totémiques de 3% pour le déficit et de 60% pour la dette).

En somme, une monnaie unique acceptée par des Etats qui refusent un gouvernement politique unique implique, au minimum, l’acceptation d’une surveillance rigide. D’où le paradoxe suivant : En voulant préserver leurs souverainetés, les Etats membres se dessaisissent d’une partie déterminante de leurs pouvoirs économiques, sans pour autant le transférer à l’Union. Ces Etats préfèrent s’imposer à eux mêmes des règles à travers des traités. C’est ce que nous nommons le fédéralisme tutélaire.

III. Les critères à remplir pour une monnaie unique : une entreprise exigeante

Était-il rationnel et raisonnable de s’engager dans une monnaie unique ? La réponse passe par des considérations techniques. D’abord, voir à quoi sert un taux de change. Ensuite, rechercher les conditions à remplir pour justifier la présence d’une monnaie unique sur un espace donné. Mais nous verrons que finalement il appartient à la politique de surplomber ces débats.

A) À quoi sert un taux de change ?

Le passage à une monnaie unique implique la disparition d’une variable d’ajustement essentielle dans la vie d’une économie : le taux de change. Précisons cela. Mis à part ses fluctuations quotidiennes liées aux échanges commerciaux et financiers du moment, un taux de change ajuste les écarts (ou les différences) fondamentales qui existent entre deux économies. Il est admis que si deux économies A et B (avec les monnaies A et B) ont des taux d’inflation ou des taux d’intérêt différents, alors le taux de change entre A et B sera affecté et tendra à compenser les écarts.

Mais il est important de voir que l’inflation et les taux d’intérêt en A et B dépendent en réalité des principales propriétés de leurs économie respectives, c’est à dire : des mécanismes de formation des prix, des systèmes fiscaux et de protection sociale, de la productivité du travail, des relations salariés-entreprises, du degré de dépendance vis à vis de l’extérieur, des caractéristiques du système bancaire et financier, du niveau de chômage, du rôle de l’Etat, de la croissance, de la situation des finances publiques, du degré de confiance dans l’économie à la fois pour le court et long terme. Toutes ces données structurelles et conjoncturelles dessinent les caractéristiques des économies A et B. En rappelant avec insistance qu’elles sont nombreuses et variées nous souhaitons insister sur les difficultés à obtenir des économies vraiment homogènes. Ceci dit, nous sommes désormais face au principe suivant : Des économies hétérogènes génèrent des évolutions divergentes des prix et des taux d’intérêt. D’où, le besoin du taux de change pour assurer les ajustements : Aussi longtemps que les économies sont hétérogènes, il faudrait pouvoir recourir aux taux de change.

Ajoutons que le taux de change est également utile lorsqu’une économie subit un choc qui lui fait perdre sa compétitivité internationale (on parle alors de choc asymétrique). Dans ce cas la « manipulation » du taux de change (la dévaluation) peut servir à contrecarrer les effets négatifs de ce choc.

En somme, en suivant strictement les analyses précédentes, seules deux économies parfaitement semblables (ou homogènes) devraient accepter une monnaie unique. Encore qu’il ne s’agisse là que d’une condition nécessaire, mais pas suffisante. Pour être complet, il faut également s’assurer que ces deux Etats ont les mêmes préférences politiques et les mêmes objectifs économiques. Accepter à la lettre toutes ces observations ferait de la création d’une monnaie unique une entreprise en théorie impossible et, au mieux, très hasardeuse.

B) Des choix minimalistes pour l’accès à la zone euro

Les traités européens (à partir du traité de Maastricht signé en 1992) n’ont pas pris toutes les précautions théoriquement requises. Ils ont choisi d’apprécier le degré d’homogénéité minimum des économies grâce à la mesure de quatre critères de convergence : les taux d’inflation, les taux d’intérêt, la stabilité du taux de change pendant les deux années précédant la création de l’euro et l’état des finances publiques avec les fameux 3% et 60%. Ajoutons que les traités prévoient également de coordonner les politiques économiques grâce à une surveillance multilatérale. Mais, en définitive, les mécanismes mis en place représentent un timide règlement de copropriété de la monnaie unique. Ils sont clairement insuffisants pour mener fermement vers une vraie convergence des économies.

Malgré toutes nos observations critiques, l’histoire semble avoir donné raison aux traités. L’euro est là depuis 1999 et la crise qui a secoué la zone ne l’a pas faite éclater. Donc acte ! Sauf que les cinq remarques introductives nous apostrophent sur les limites et les fragilités de la construction monétaire européenne.

C) Un nécessaire rappel à la réalité : les critères d’une zone monétaire optimale

Le besoin de taux de change tend à disparaître lorsque les économies convergent. Soit. Mais un autre problème, corrélé avec le précédent, doit être soulevé : Existent-ils des mécanismes économiques qui pourraient se substituer aux taux de change ? La présence de tels mécanismes permettrait alors de se passer d’eux, et on pourrait adopter une monnaie unique. Les approches en terme de zone monétaire optimale (ZMO) nous éclairent sur ce sujet. Une zone monétaire est qualifiée d’optimale s’il s’avère rationnel d’y utiliser une seule monnaie. Pour cela, des conditions particulières doivent être remplies. On les appelle les critères d’une ZMO. Ils représentent les principaux moyens à mettre en œuvre pour remplacer les taux de change :

• La mobilité du travail (les chômeurs peuvent se déplacer vers l’économie où il y a des emplois) ;
• La flexibilité des prix et des salaires (pour maintenir les économies sur un pied d’égalité en matière de compétitivité) ;
• L’intégration fiscale et sociale (pour éviter les concurrences fiscales et sociales et surtout pour instaurer des mécanismes de transferts automatiques entre les économies qui affichent des performances différentes) ;
• L’intégration financière (les créances et les dettes doivent circuler librement entre les économies excédentaires et déficitaires) ;
• Les économies doivent être résolument ouvertes (en s’interpénétrant les économies tendent à avoir les mêmes taux d’inflation et à présenter des performances semblables) ;
• Les économies doivent être diversifiées (elles ont alors plus de chances de se ressembler que des économies très spécialisées) ;
• Les économies doivent montrer les mêmes préférences en matière d’objectifs des politiques économiques (des politiques divergentes entretiennent l’hétérogénéité des économies).
• Les économies doivent avoir des structures telles qu’une politique économique unique aura les mêmes impacts sur l’ensemble de la zone (dans le cas inverse la politique pourrait avoir des effets contradictoires au sein d’un même espace économique et entretiendrait l’hétérogénéité).

L’énoncé de ces critères appellent deux remarques conclusives.

1°, Certains critères évoqués ci-dessus poseront des problèmes ardus aussi longtemps qu’une souveraineté supranationale sera refusée à la zone euro. Par exemple, obliger un Etat à regagner de la compétitivité par une baisse imposée des salaires et des prestations sociales a des effets délétères. Il suffit ici de penser aux politiques imposées à la Grèce pour rester dans l’euro (techniquement, on dit qu’une dévaluation interne remplace la dévaluation externe de la monnaie nationale). Or le problème de la dévaluation interne disparaît, en tant que tel, dans une économie unifiée. De même, les réticences à instaurer des mécanismes très visibles de solidarité financière entre des Etats souverains sont connues et forment un obstacle aux progrès de l’intégration. Or ces transferts sont acceptés lorsqu’ils fonctionnent spontanément à travers les budgets et les systèmes sociaux gérés par une union politique.

2°, Tous ces critères transcrivent la relation intime qui se tisse automatiquement entre la construction d’un Etat souverain, la création d’une zone monétaire optimale et le processus d’homogénéisation de l’économie concernée.

Résumons. Rassembler l’ensemble des critères d’une ZMO dans un espace où les Etats s’arc-boutent sur leurs souverainetés nationales représente une mission délicate et vouée à des revers. Convaincus des bienfaits de l’euro, les dispositions inscrites dans les traités actuels ont éludé ses difficultés. Les identifier sans détours contribue à expliquer la fragilité économique et politique de la construction monétaire actuelle. Finalement, les traités ont mis en place une zone monétaire, pour ainsi dire, « sous-optimale ». En revanche, construire une fédération politique pour la zone euro revient à reconnaître l’impératif d’homogénéité et, par conséquent, à installer une ZMO à part entière.

IV. Conclusion : De l’économie à la politique

Les deux principaux thèmes abordés dans cette note : le rôle de la monnaie et les conditions à remplir pour créer une monnaie unique appellent bien entendu des réflexions théoriques. Mais le regard des économistes ne suffit pas. La vision politique doit prévaloir. En amont de l’approche fonctionnelle se trouve l’approche essentialiste. Elle pointe les fonctions sociales et intégratives de la monnaie. De même, les critères à satisfaire pour former une zone monétaire optimale reviennent à mettre en place les principaux éléments fondateurs d’une union politique. Une conclusion en découle. L’avenir de l’euro passe par l’acceptation d’une Europe à plusieurs vitesses (ou plusieurs cercles). Précisément, le maintien d’une construction bancale qui s’obstine à refuser les transferts de souveraineté indispensables au bon fonctionnement de la zone euro produit de l’inefficacité économique, de la frustration sociale et un manque de démocratie. Les Européens sont en droit d’attendre mieux, rapidement. Il est grand temps de les solliciter à débattre sur ces thèmes.