Le Traité de Lisbonne est toujours en vigueur

Face à la levée de boucliers résultant des craintes de retour en arrière, il est bon de rappeler, d’emblée, que le processus des Spitzenkandidaten a été rendu possible, lors des élections européennes de 2014, sur la base des seules dispositions du Traité de Lisbonne. Celui-ci limite pour la première fois le libre-arbitre des Chefs d’État et de gouvernement, qui proposent au Parlement européen, en tenant compte des résultats des élections, un candidat que celui-ci élit [1]. Ainsi, on est en droit de penser que l’élection du président de la Commission devrait pouvoir se dérouler en 2019 selon le même processus, même en cas de rejet de la proposition de réforme électorale. Cependant, comme nous le verrons plus loin, les dispositions du Traité de Lisbonne sont sujettes à interprétation, et c’est bien là le cœur du problème.

Que propose le Parlement européen ?

Chargée de préparer une proposition de réforme électorale, l’AFCO a opté pour une approche « ambitieuse mais réaliste », avec le souci constant de parvenir à un texte susceptible d’être approuvé par le Conseil. D’où la mise en sommeil de la proposition de circonscription unique. Mais par ailleurs, l’opportunité de graver dans le marbre le processus des Spitzenkandidaten par le biais de la loi électorale a fait débat au sein de la Commission. Au final, l’AFCO s’est contentée d’une timide référence à ce processus en proposant que « les partis politiques européens désignent leurs candidats au poste de président de la Commission au moins 12 semaines avant la date de début de la période électorale… » Était-ce déjà trop ? Sans doute. Était-ce nécessaire ? Probablement pas.

Quoi qu’il en soit, tout a basculé en séance plénière. Les Verts ont pris la tête d’un front en faveur de l’ajout de la circonscription unique (largement appuyés en cela par le groupe ALDE), mais ils s’opposaient (avec d’autres) à l’article rendant obligatoires les seuils électoraux, auxquels le groupe PPE, en particulier, tenait beaucoup. Sous l’impulsion de Guy Verhofstadt, un amendement a été déposé stipulant : « Le Conseil décide à l’unanimité de la création d’une circonscription électorale commune dans laquelle les listes sont emmenées par le candidat ou la candidate de chaque famille politique à la présidence de la Commission. » Cet amendement a été adopté grâce au vote du PPE, pourtant opposé à la circonscription unique, mais qui tenait à ce qu’une proposition de réforme incluant les seuils soit adoptée par le Parlement. En bref, il y a eu marchandage : seuils contre circonscription unique. Le groupe PPE a voté la circonscription unique sachant très bien qu’elle serait rejetée au Conseil. Il n’y a donc pas de majorité de fait au Parlement européen pour la circonscription unique. Et le Conseil le sait.

Contrairement à la proposition initiale de l’AFCO, la résolution du Parlement, adoptée le 11 novembre dernier, lie directement le processus des Spitzenkandidaten à la circonscription unique, alors que l’un et l’autre ne vont pas nécessairement de pair, tout au moins selon l’interprétation large donnée à ce processus lors des élections de 2014. On se doute bien que la majorité du Parlement est favorable aux Spitzenkandidaten.

La réforme électorale peut-être aboutir ?

L’AFCO avait travaillé en étroite consultation avec la présidence luxembourgeoise du Conseil, espérant que tout pourrait être bouclé avant la fin de 2015. Les débats en plénière ont retardé la procédure, et nous sommes maintenant sous la présidence néerlandaise, a priori moins favorable à une réforme. Mais surtout, l’introduction en plénière de la proposition de circonscription unique place l’ensemble du projet dans un contexte de négociation totalement nouveau. Il y a maintenant un phénomène de rejet quasi-global de la part du Conseil, qui ressent cette proposition de réforme comme une provocation.

S’ajoute à cela l’hostilité des parlements nationaux qui ont contesté la procédure adoptée par le Parlement européen pour leur transmettre le texte. Ceux-ci veulent examiner le texte sous l’angle du Protocole 2 du Traité de Lisbonne, relatif au principe de subsidiarité, ce qu’ils sont en train de faire en réalité. Ainsi, nombre de parlements sont vent debout contre la réforme, en particulier à l’égard des dispositions obligeant les partis nationaux à donner de la visibilité aux partis européens. Le climat général est donc très défavorable.

Dès l’instant où le Conseil s’est saisi du dossier, les co-rapporteurs de l’AFCO – Jo Leinen (S&D) et Danuta Hübner (PPE) – ont maintenu des contacts étroits avec la présidence et surtout avec le groupe de travail du Conseil des affaires générales et le Coreper. La préoccupation centrale est de parvenir, courant 2016, à un texte susceptible d’être adopté lors de son renvoi au Parlement, afin de laisser suffisamment de temps pour la ratification par les parlements nationaux et la transposition dans les lois nationales, ceci avant les élections de 2019.

Circonscription unique vs. Spitzenkandidaten

Circonscription unique et Spitzenkandidaten sont-ils liés ? Selon les partisans de la circonscription unique, celle-ci a l’avantage, entre autres bien sûr, d’élire quasi-directement le président de la Commission. Le candidat tête de liste est formellement élu député européen (il s’agit d’élections au Parlement), mais selon l’intention de départ, la liste ayant obtenu le plus de voix remporte la présidence de la commission. Le choix des électeurs apparaît très clairement, sur des listes pan-européennes, et ceux-ci peuvent donner leur voix à un candidat même si le parti politique européen qui le propose n’a pas de partenaire au plan national (exemple des Britanniques n’ayant pas eu la possibilité de favoriser l’élection de J-C. Juncker en 2014).

En l’absence de circonscription unique, il n’y a pas de « tête de liste » à proprement parler, mais seulement un candidat à la présidence de la Commission qui se profile médiatiquement à l’occasion des élections au Parlement. Celui-ci, s’il est d’abord candidat au Parlement, ne peut se présenter que dans une seule circonscription (à noter que J.C. Juncker n’était même pas candidat au Luxembourg). Il n’y a donc pas eu de Spitzenkandidat à proprement parler en 2014, mais une interprétation libre du terme dans le sens de « candidat proposé par un parti arrivé en tête ».

L’avis du Service juridique du Conseil de l’UE

Quelle que soit l’issue de la réforme électorale, l’avis du Service juridique du Conseil de l’UE pourrait être invoqué par le Conseil européen lors des prochaines élections. Des extraits de cet avis sont reproduits ci-après [2]. En résumé, le Service juridique considère qu’il ne peut y avoir de lien direct entre les élections au Parlement et le choix du président de la Commission (ce que souhaite le Parlement et tous les adeptes d’un processus démocratique), car en vertu des Traités seul le Conseil européen a la prérogative de « proposer » un candidat. Celui-ci doit tenir compte des élections au Parlement, mais n’y est pas lié pour autant.

Bien que l’avis juridique fasse allusion au lien établi par le Parlement entre la circonscription unique et les Spitzenkandidaten, ce sont néanmoins ces derniers en tant que tels qui font l’objet de l’analyse, indépendamment d’autres considérations.

Que peut-il se passer maintenant ?

Il est absolument certain que la proposition de circonscription commune sera rejetée par le Conseil, et donc avec elle la référence aux têtes de liste proprement dites. Que restera-t-il ? La proposition initiale de l’AFCO ? Celle-ci, qui fixe un délai pour la désignation par les partis politiques de leur candidat à la présidence de la Commission, a pour effet (discrètement mais sûrement !) d’institutionnaliser le « précédent » de 2014, ce dont le Conseil ne veut pas. Y aura-t-il une proposition alternative de la part du Conseil ? Ou aucune référence à la présidence de la Commission ? La dernière hypothèse est la plus probable.

Dans ce cas, seules demeureront les dispositions du Traité de Lisbonne. Celles-ci ne font pas explicitement référence aux Spitzenkandidaten, mais elles ont inspiré le processus en 2014. En sera-t-il de même en 2019 ? Pas sûr en raison de la « provocation » du Parlement ainsi ressentie par le Conseil, et de l’avis juridique qui s’est ensuivi. À moins que soit saisie la Cour de justice de l’UE.

Tout dépendra du climat politique au moment des élections, et aussi, accessoirement, du sort qui sera réservé à la proposition de donner davantage de visibilité aux partis politiques européens lors des campagnes électorales. Il y a trois scénarios possibles : le statu quo, des avancées, ou un retour en arrière.

Dans l’hypothèse où aucune modification substantielle n’est apportée à la loi électorale, on pourra sauver le statu quo à condition que le Conseil européen soit bienveillant dans l’interprétation de ses prérogatives. Ainsi, lors de ses consultations préalables avec le Parlement, prévues par le Traité, il pourrait accepter une « suggestion » émanant du Parlement, basée sur la désignation de candidats par les partis politiques et le résultat des élections. Mais il faut reconnaître qu’en 2014 le processus a eu un impact limité. Seuls les citoyens très intéressés par la construction européenne, soit une infime minorité de l’électorat européen, avaient conscience de l’existence des Spitzenkandidaten.

On pourra espérer des avancées si l’art. 3 sexies de la proposition de loi électorale est adopté [3]. La visibilité des partis politiques européens, et avec elle celle des Spitzenkandidaten, serait alors accrue. Il y aurait ainsi une véritable personnalisation de la campagne. Couplée avec une meilleure compréhension des enjeux des élections, et sans doute une plus grande participation au scrutin, il y aurait là de quoi assurer une plus grande légitimité à la fois du Parlement et de la Commission. Le Conseil européen pourrait alors difficilement ignorer l’expression de la volonté populaire. Il est donc essentiel de faire pression pour l’adoption de cet article, qui suffit par lui-même à établir de facto le processus des Spitzenkandidaten, et même le renforcer, sans nécessairement l’institutionnaliser.

Il y aura retour en arrière si l’art. 3 sexies est rejeté et si l’avis juridique du Conseil entre définitivement dans les esprits. Le rejet des dispositions relatives à une plus grande visibilité des partis européens pourrait inciter les États, contrariés (au titre de la subsidiarité) par la proposition du Parlement, à même restreindre cette visibilité. Ce pourrait être, par exemple, le cas en France avec une stricte application de la loi relative aux élections européennes, qui stipule que « la propagande électorale est réservée aux listes en présence, ainsi qu’aux partis politiques français présentant ces listes ». Concernant les Spitzenkandidaten en particulier, aucune disposition légale ne pourra empêcher les partis politiques de désigner des candidats à la présidence de la Commission. Cependant, non seulement leur visibilité sera nulle, mais le Conseil européen, au vu de l’avis de son Service juridique, pourrait le ressentir comme une nouvelle provocation et faire fi de cette forme de « proposition ». Ce serait ainsi contre-productif.

Et dans le long terme ?

Seules des listes transnationales permettraient d’avoir des Spitzenkandidaten au sens strict du terme. Celles-ci ne verront jamais le jour. Le concept tel qu’on le connaît aujourd’hui, et qu’on défend bec et ongles en ces temps difficiles, est un pis aller, car on reste dans l’ambiguïté. Il vaut mieux traiter de cette question séparément et explicitement, plutôt que par la bande au risque de faire capoter toute tentative de réforme électorale.

L’élection du président de la Commission, et subséquemment la désignation des commissaires, peut bien sûr résulter directement des élections au Parlement, et ceci même en conservant les circonscriptions nationales ou régionales actuelles. Le candidat dont le parti a obtenu le plus de voix à l’échelle européenne l’emporte. Cependant, dans ce contexte, il serait préférable qu’il s’agisse alors d’un parti majoritaire, ou à défaut d’une coalition. C’est une option, mais qui doit être formulée explicitement.

À défaut, on peut espérer une évolution favorable des esprits pour une interprétation positive du Traité de Lisbonne. Si l’on parvient à dépasser le stade des affrontements entre le Conseil européen et le Parlement, il faut bien reconnaître que le Traité a le mérite de la souplesse en laissant la porte ouverte à des arbitrages ou compromis, dans le sens positif des termes, donnant ainsi la chance à une personnalité d’envergure, mais n’appartenant pas au parti leader, de l’emporter. Il faudrait néanmoins revoir les modalités de désignation des commissaires, aujourd’hui du ressort des États.

Toutefois, il se pourrait bien que la meilleure manière de démocratiser la Commission européenne serait d’avoir une élection séparée pour l’organe exécutif, son chef étant ainsi élu directement au suffrage universel. Ceci moyennant des dispositions permettant au Parlement d’exercer un contrôle sur l’action de l’exécutif de façon permanente.

Toutes ces questions pourront être examinées, dans un cadre plus large et, espérons-le, totalement nouveau, à l’occasion des futurs travaux de l’AFCO sur les « évolutions et adaptations possibles de la structure institutionnelle actuelle de l’UE » (rapport Verhofstadt à venir), en vue d’une future Convention.

Conclusion

Dans l’état actuel des choses, il n’y a sans doute rien à attendre d’une réforme électorale. Mais il ne faut pas baisser les bras, et parier sur une évolution favorable des esprits d’ici 2018-2019 pour au moins maintenir le statu quo, dans le court ou moyen terme.

Il semble que la meilleure façon d’influencer le Conseil européen soit l’expression claire d’une volonté populaire à l’occasion des élections au Parlement. En l’absence d’impulsion législative au plan européen, il convient d’agir au plan national pour européaniser ces élections : inciter les partis politiques nationaux, et surtout les médias, à élever le débat pour le centrer sur les enjeux européens.

Dans l’immédiat, il faut soutenir les partis politiques dans leur intention de réitérer le processus de 2014, qui leur a été alors en quelque sorte imposé, mais auquel ils adhèrent totalement aujourd’hui. Des réunions inter-partis au niveau européen ont déjà eu lieu cette année pour préparer les élections de 2019. Elles ont porté sur l’examen des possibilités de financement et des modalités de désignation des candidats au moyen de primaires afin de démocratiser le processus, un progrès par rapport à 2014. Les partis nationaux affiliés pourraient également organiser des primaires à l’échelon national, ce qu’envisage de faire par exemple le PS en France.

Le processus est déjà en marche !

Pierre Jouvenat
10 mai 2016