L’adhésion prochaine d’un nouvel État membre à l’Union Européenne pose à nouveau le problème de la composition du Parlement européen et, plus largement, de la représentation démocratique des peuples et des États en son sein.

La composition du Parlement Européen doit en effet être modifiée pour faire place aux représentants de la Croatie dès son adhésion effective à l’UE.

Le Parlement Européen doit établir une proposition de redistribution des sièges qui tienne compte du nombre maximum de ses membres tel que fixé par le Traité, soit 750 députés (plus le Président). Le Conseil Européen devra ensuite, sur cette base, adopter une décision à l’unanimité.

Le nombre actuel de membres du PE est de 753 députés (plus le Président).

Le nombre des députés croates tel que prévu par le traité d’adhésion est de 12, ce qui ferait passer le nombre total des membres à 765.

Pour respecter le plafond de 750 membres, il faut donc supprimer 15 sièges.

La proposition du PE consiste à répartir ainsi cette réduction :

réduction de 3 membres du quota de l’Allemagne qui passerait de 99 sièges à 96 (en application du Traité qui prévoit un quota maximum de 96 sièges par État)
réduction de 1 membre des quotas de 12 autres États (sans franchir le quota minimum de 6 sièges par État), dont celui de la Croatie elle-même.
les autres quotas restant inchangés, notamment ceux des 5 autres "grands" États : France (74), Italie et Royaume-Uni (73), Espagne (54), Pologne (51).

Cette proposition a nécessairement pour effet d’augmenter globalement le nombre de citoyens représentés par chaque député, puisque le nombre de citoyens européens augmente avec l’adhésion de la Croatie, alors que le nombre maximum de députés diminue par application du nouveau plafond de 750 députés).

Ainsi, chaque député allemand représentera dorénavant près de 850 000 citoyens (contre près de 820 000 actuellement), alors que chaque député de Chypre (le moins peuplé de l’UE) représentera près de 140 000 citoyens.

La France reste l’État où ce rapport (inchangé) se trouve le plus élevé avec près de 880 000 citoyens par député.

Cette nouvelle répartition ne corrige donc pas une inégalité structurelle de représentation des citoyens des différents États, inégalité expressément prévue par le Traité de Lisbonne qui stipule que « la représentation des citoyens (au sein du PE) est assurée de façon dégressivement proportionnelle » (article 14§2 TUE). Toutefois, le Traité ne fixant pas de règle précise pour l’application de ce principe de dégressivité, une certaine marge d’appréciation est laissée au législateur (le PE et le Conseil Européen) pour adapter le quota de chaque État membre à l’occasion de nouvelles adhésions.

Il est évident que cette inégalité pose un réel problème démocratique souligné, notamment, avec une insistance croissante, par la Cour constitutionnelle allemande. Mais il est tout aussi évident qu’une représentation strictement proportionnelle à la population de chaque État éliminerait pratiquement celle des États les moins peuplés de l’UE.

Cette situation implique aussi que chaque député européen représente en moyenne un nombre inusité de citoyens (environ 680 000) - et plus de 800 000 pour les 5 "grands" États. À l’échelle nationale, à laquelle chacun se réfère implicitement, ce ratio est beaucoup plus faible : 130.000 en Allemagne et 110.000 en France. Le ratio européen est donc naturellement plus proche de celui d’États continentaux comme les USA où chaque membre de la House of Representatives représente environ 725 000 citoyens.

On voit donc que la proposition du PE, évoquée ci-dessus, ne fait qu’adapter à la marge un régime de représentation que l’on pourrait qualifier de « pire système à l’exception de tous les autres ».

D’autre part, ce régime doit être apprécié en relation avec celui qui régira à partir du 1er novembre 2014 celui de la "représentation" des différents États membres au sein du Conseil, co-législateur de l’Union avec le PE. Le "poids" des différents États y sera fixé par une nouvelle règle de majorité pour ses délibérations : toute décision devra recueillir les voix de 55% des États représentant 65% de la population de l’Union. Soit un système qui, comme pour le PE, essaye de combiner la double représentation des États et des citoyens.

Tant pour le Parlement que pour le Conseil, on est évidemment assez loin d’un schéma de type fédéral où - moyennant quelques adaptations mineures - une chambre représente égalitairement l’ensemble des citoyens et l’autre chambre représente égalitairement chacun des États. C’est pourtant inévitablement dans cette direction que doit évoluer une Union dont l’élargissement des compétences (notamment dans les domaines économiques, budgétaires et financier) l’oblige à renforcer sa base démocratique tout en tenant compte de la place et de la légitimité des États qui la composent. Le système hybride actuel, où le Parlement aussi bien que le Conseil se préoccupent de la double représentation du peuple et des États, doit donc être considéré comme provisoire et son ré-examen devra faire partie des débats relatifs à l’« Union politique ».

Rappelons toutefois que ce dilemme de la double représentation fut le plus redoutable qu’aient eu à affronter... les pères fondateurs de la Constitution américaine et du fédéralisme moderne, à Philadelphie en 1787. Ce dilemme fut tranché par le « Great Compromise » , fort audacieux pour l’époque mais qui parait aujourd’hui naturel : la représentation proportionnelle de la population (qui avantageait les grands États) était assurée par la Chambre et la représentation égalitaire de tous les États (qui favorisait les plus petits) par le Sénat. Ce système devait résister, tout au long de 225 ans d’histoire, au quadruplement du nombre des États, à de grandes différences de taille entre les États et... à une guerre civile.

« Comparaison n’est pas raison mais suscite la réflexion »...

Jean-Guy GIRAUD